環(huán)保工程是環(huán)保事業(yè)最主要的硬件制造或者硬件準備，環(huán)保工程的內容主要包括大氣污染防治工程、水污染防治工程、固廢處置和利用工程等，在環(huán)保工程中的建筑施工是重要環(huán)節之一。串通投標(簡(jiǎn)稱(chēng)串標)是工程建設領(lǐng)域招標投標活動(dòng)中的一大頑疾，其嚴重干擾了公平競爭的招標投標市場(chǎng)秩序，助長(cháng)了工程建設領(lǐng)域的腐敗風(fēng)氣，給工程建設質(zhì)量、安全管理帶來(lái)巨大隱患。如何有效預防和治理串標行為是擺在招投標從業(yè)者面前的重要課題。本文結合筆者近年來(lái)從事招投標管理工作實(shí)際，通過(guò)案例分析，對當前串標行為的現狀、特征及原因進(jìn)行剖析，并提出治理對策與建議，希望能促使串標現象得到有效遏制。

    一、當前串標的問(wèn)題與現狀

    近年來(lái)，全國各地各部門(mén)綜合施策、多措并舉，全力整治規范公共資源交易市場(chǎng)，建設市場(chǎng)不斷完善，監管體制日趨健全，但是工程建設領(lǐng)域中的串標問(wèn)題仍然突出，以下舉兩個(gè)案例來(lái)說(shuō)明。

    案例一：某市公共資源交易中心發(fā)布本市新開(kāi)發(fā)區建設標準廠(chǎng)房4個(gè)標段工程招標公告，投資金額2億多元。8家本地建筑企業(yè)相關(guān)負責人獲悉后，聚在一起商量要進(jìn)行串標，預謀工程全部由本地企業(yè)中標承建，中標單位各出資130萬(wàn)元作串標費用，其中給沒(méi)中標的每家本地建筑企業(yè)各50萬(wàn)元，剩余的給張某作為對參加投標的非本地建筑企業(yè)的串標費用。本次串標行為造成國家直接經(jīng)濟損失681萬(wàn)元。最終，法院以串通投標罪，分別判處兩家本地企業(yè)罰金50萬(wàn)元，這兩家公司有關(guān)負責人唐某、何某均被判有期徒刑1年，并處罰金20萬(wàn)元,其他主要串標人張某、阮某、周某等人也均被判處刑罰并處罰金。

    案例二：某市公共資源交易中心發(fā)布本市河流整治一期工程招標公告,余某獲悉后，通過(guò)關(guān)系找到對水利投標較為熟悉的葉某、狄某、杜某、項某等人，商量通過(guò)掛靠進(jìn)行串標。宋某獲悉后，也找到葉某、周某兩人，要求周某出資與其合伙串標，要求葉某提供掛靠單位。后經(jīng)7人協(xié)定，他們一起掛靠某建設集團等6家單位參加投標，并且約定工程由余某承包施工，由余某分別付給宋某、周某130萬(wàn)元，付給狄某18萬(wàn)元，付給杜某、項某12萬(wàn)元的好處費。宋某、周某兩人付給葉某50萬(wàn)元好處費。投標報價(jià)統一由葉某串通報價(jià)以1952.1178萬(wàn)元由某建設集團中標。本次串標行為造成國家直接經(jīng)濟損失約60萬(wàn)元。最終，法院以串標罪，分別判處余某、葉某有期徒刑1年，并處罰金4萬(wàn)元，其他串標人員也均被判處有期徒刑6個(gè)月至1年不等，并處罰金。

    二、存在串標行為的原因分析

    以上案例在招投標領(lǐng)域中并不少見(jiàn)，筆者認為，當前招投標領(lǐng)域存在串標行為的主要原因有：

    (一)投標掛靠現象普遍。投標掛靠是串標的源頭，少數資質(zhì)低的企業(yè)或包工頭，通過(guò)掛靠不同資質(zhì)的多家企業(yè)，以幾家企業(yè)的名義參加投標，無(wú)論哪家企業(yè)中標，都能從中獲取高額回報。同時(shí)也使得一些不具備相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)或個(gè)人得以進(jìn)入原本無(wú)法進(jìn)入的建筑領(lǐng)域。通過(guò)各種關(guān)系介紹掛靠，且成本低、費用小，掛靠開(kāi)介紹信一般只需1～1.5萬(wàn)元，而一旦掛靠串標成功，收益高、風(fēng)險低，串標成功后賣(mài)標費有的可達上百萬(wàn)元，受利益驅動(dòng)，不法分子屢屢違規。

    (二)串標行為隱蔽性強。目前建筑市場(chǎng)早已形成一個(gè)個(gè)“熟人圈子”，招投標市場(chǎng)受到“熟人圈子”內的某些“操盤(pán)手”的控制，在招投標市場(chǎng)形成一種利益聯(lián)盟，串標公司之間訂立攻守同盟，實(shí)行輪流坐莊。從查處的案件來(lái)看，很多串標的工程，往往都是由組織串標的投標人給予了其他投標人一定程度的經(jīng)濟補償，所以其他投標企業(yè)往往不會(huì )舉報或投訴串標行為。除內部因利益糾紛舉報外，司法和紀檢監察機關(guān)很難獲取案件線(xiàn)索。另外，《招標投標法》和《刑法》雖然規定了對串標行為的處理，但是認定串標行為的具體規定還不健全，這在一定程度上影響了政府監管機關(guān)對于串標行為的處理。

    (三)標后監督執法不力。前幾年由于招投標監管體制不順，監督執法主體不明，監督管理體系不全，存在多部門(mén)共管，監管存在缺位、錯位現象，同時(shí)缺乏有效執法查處手段和措施，讓一些不法分子有可乘之機。比如，工程標后監管中公共資源交易管理與行業(yè)主管等部門(mén)存在職能交叉、職責不清，工程造價(jià)審核中公共資源交易管理、造價(jià)行政主管部門(mén)(造價(jià)管理站)與財政部門(mén)存在職能交叉、職責不清，極易導致標后監管不力、造價(jià)審查難到位的現象。

實(shí)踐工作中，招投標監督檢查力度不強、監管手段落后、信息化水平不高，難以做到對招投標實(shí)施全過(guò)程、全方位監督，串標行為標前發(fā)現難，標后處理難。同時(shí)，部分建設單位標后監管責任缺失，對政府投資建設工程管理疏忽，未盡履約管理職責，對施工管理中發(fā)現掛靠、串標、非法轉包、違法分包等違法行為熟視無(wú)睹、放任自由，既不處理，也不上報，這也是造成當前招投標市場(chǎng)比較混亂的原因之一。另外，部分重點(diǎn)工程項目為了完成投資任務(wù)、趕工期、抓進(jìn)度，有關(guān)監管部門(mén)對施工企業(yè)管理失之于寬、失之于軟，這也不利于對串標行為的打擊與懲治。

    (四)中介機構違規操作。目前，招標代理機構過(guò)多過(guò)濫，人員素質(zhì)參差不齊，為了在激烈的競爭中承攬到代理項目，往往會(huì )主動(dòng)或被動(dòng)采取違法違規的手段，無(wú)原則地遷就招標人，在招標文件中故意設置某些不合理要求，對中意投標人予以“量身招標”，排斥其他投標人，操縱中標結果。一些靠關(guān)系搞違法違規操作的招標代理機構反而能承攬到更多的代理業(yè)務(wù)，這種不良市場(chǎng)導向使越來(lái)越多的代理機構違規操作，導致不正之風(fēng)盛行，各種違規現象屢禁不止。有些招標代理機構還故意泄露投標名單與數量，為串標提供便利條件。比如，在上述案例一中的標準廠(chǎng)房工程案件，串標者就是通過(guò)代理機構拿到報名者名單進(jìn)行聯(lián)絡(luò )串通的。同時(shí)，部分造價(jià)咨詢(xún)機構違背職業(yè)道德，不顧有關(guān)計價(jià)的規定，為了討好招標人，與招標人串通一氣，違規抬高工程造價(jià)(標底)，這也給不法分子串標制造利潤空間。

    (五)施工企業(yè)投機行為。當前招投標市場(chǎng)競爭激烈，一方面部分企業(yè)投機心理嚴重，不是通過(guò)加強管理、降低成本、提高質(zhì)量來(lái)增強競爭力，而是注重短期行為，通過(guò)被掛靠收取管理費，或參與串標獲得一點(diǎn)眼前利益或謀取中標，或中標后轉包、違法分包獲取高額利潤;另一方面一些競爭力不強或虧損的企業(yè)無(wú)路可走，在市場(chǎng)競爭中面臨被淘汰的局面，所以不得不充當“陪標者”來(lái)獲取經(jīng)營(yíng)收入。比如上述案例一中的8家本市本地建筑企業(yè)，就是通過(guò)串標謀取中標，約定輪流坐莊，部分企業(yè)充當“陪標者”來(lái)獲取短期利益。

    (六)市場(chǎng)信用體系不全。由于存在行業(yè)分割、地區封閉，目前全國還沒(méi)有建立統一、完善的招投標信息平臺和查詢(xún)體系，以致一些投機者在某地違法后，轉換陣地后再次違法，很難形成“一處違法，處處受限”的局面。投標人的違法風(fēng)險很低，而投標人自身企業(yè)信用的重視程度也相對較低，形成守信反而不獲利的畸形現狀。

    (七)串標違法成本偏低?！墩袠送稑朔ā芬幎?，投標單位串通投標的，處中標金額5‰以上10‰以下的罰款，對相關(guān)責任人處單位罰款數額5%以上10%以下的罰款。照此推算，若以1000萬(wàn)元中標額為例，對違法單位只需罰款5～10萬(wàn)元，對個(gè)人只需罰款0.5～1萬(wàn)元，而同類(lèi)項目利潤則可達到100萬(wàn)元以上?！缎谭ā芬幎?，投標人串通投標損害招標人或者其他投標人利益，情節嚴重的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。這在刑事犯罪處罰中屬最低程度處罰。在上述兩個(gè)案例中，雖然也對責任單位或責任人處以罰金，但這些罰金對于這些違法者來(lái)講無(wú)關(guān)痛癢，因為相對于違法一旦成功即可收獲上百萬(wàn)元甚至上千萬(wàn)元的利益來(lái)說(shuō)，成本實(shí)在太小。

    三、治理串標的對策

    (一)加強標前控制，突出掛靠預防。一是推行電子化招投標，取消報名、取消現場(chǎng)發(fā)售招標文件，減少資格預審，實(shí)行資格后審，全面實(shí)行招標公告、招標文件、電子圖紙、工程量清單、補遺答疑等全部資料網(wǎng)上下載，在開(kāi)標前使各方無(wú)法知曉投標人情況，割斷投標人之間的聯(lián)系。大力推行電子智能評標，壓縮評委“自由裁量權”，最大限度減少評標過(guò)程中人為操作的因素。推行使用異地遠程評標系統，邀請外地專(zhuān)家異地參與工程評標。二是加強招投標數據統計分析，研究開(kāi)發(fā)招投標數據分析軟件，對歷史招投標交易情況進(jìn)行數據應用分析，探尋各中標單位、未中標單位的交易數據規律，找出“中標專(zhuān)業(yè)戶(hù)”與“陪標專(zhuān)業(yè)戶(hù)”的背后交易隱情，用歷史統計數據發(fā)現投標掛靠、串標行為的端倪。三是實(shí)行交易員投標制度，交易員必須是本單位的正式職工。凡投標報名、招標文件領(lǐng)取、投標文件提交及參與開(kāi)標、中標清算、中標通知書(shū)領(lǐng)取、資金繳退等活動(dòng)，只允許本企業(yè)的交易員前來(lái)辦理，任何非投標企業(yè)的人員均不能參與投標活動(dòng)、辦理投標手續。四是實(shí)行往來(lái)資金從基本賬戶(hù)繳退的制度，要求投標人的投標保證金、履約保證金必須通過(guò)其基本賬戶(hù)轉賬交付，拒絕現金收繳，退還時(shí)也只退還到其基本賬戶(hù)，且所有工程款均進(jìn)入其基本賬戶(hù)，不進(jìn)入其開(kāi)設的臨時(shí)賬戶(hù)。五是實(shí)行建造師押證制度，掛靠投標最重要的環(huán)節是建造師(項目負責人)掛靠，造成一人多崗、一證多投等現象。對投資規模在500萬(wàn)元以上的建設工程施工項目招標，實(shí)行中標項目負責人注冊證書(shū)原件押證制度，工程不完工，不退回證件。

    (二)增強標中審查，注重操作細則。一是嚴把標書(shū)審查關(guān)。規范標書(shū)編制，強化標書(shū)審查，從源頭上最大限度防治串標行為。制訂招標文件范本，對“通用條款”進(jìn)行固化，對“專(zhuān)用條款”凸顯提示，防止人為抬高或降低資質(zhì)、不合理條件有利“意中人”的條款，強化招標文件審查責任。二是嚴把資格審查關(guān)。對一定規模的項目，在資格審查和開(kāi)標活動(dòng)時(shí)，要求投標企業(yè)的項目負責人親自到場(chǎng)，進(jìn)行身份認證，查驗投標企業(yè)主要管理人員的勞動(dòng)合同和社保證明，防止掛靠投標人用他人替代投標。一般項目實(shí)行資格后審，對復雜的工程確需進(jìn)行資格預審的，要制定科學(xué)合理的資格預審條件。三是把好造價(jià)審查關(guān)。建立建設工程招標控制價(jià)審核制度，招標文件發(fā)布前，重大項目應當采用造價(jià)校標形式對招標控制價(jià)進(jìn)行審核確定，一般項目應當組建由工程造價(jià)專(zhuān)家參與的審核小組對招標控制價(jià)進(jìn)行審核確定，防止造價(jià)虛高，給串標留下操作空間。四是科學(xué)選用評標辦法。建設工程應根據規模大小、施工難易程度、專(zhuān)業(yè)特殊要求等情況科學(xué)選用評標辦法、合理設置評審要素。積極探索采用經(jīng)評審的最低投標價(jià)的評標辦法，試行高額工程保函制度，增強定標辦法的科學(xué)性，加大串標難度系數，提高掛靠、串標的費用與成本。

    (三)強化標后監管，加強部門(mén)協(xié)同。一是加強標后聯(lián)合巡查。以筆者所在市為例，市公共資源交易管理委員會(huì )辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)市資管辦)、行業(yè)主管部門(mén)共同做好日常標后檢查工作，檢查結果會(huì )同紀檢監察部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，避免單部門(mén)處罰時(shí)人情因素的干擾，提高標后監管處罰執行效力。二是試行項目約談制度。市資管辦會(huì )同建設單位在簽訂合同前對中標單位的法人代表或項目負責人進(jìn)行約談，要求其不得出借資質(zhì)，不得非法轉包、分包等。根據項目進(jìn)度需要，市資管辦同行業(yè)主管部門(mén)、建設單位就項目履約情況對法人代表或項目負責人進(jìn)行約談。三是試行人臉識別視頻監控制度。選取重大項目對施工現場(chǎng)安裝視頻監控，對項目部人員實(shí)行人臉識別考勤，嚴格執行項目主要負責人鎖定管理。四是加強合同備案管理。中標單位必須在規定時(shí)間內按照工程招標文件、投標文件與招標人訂立書(shū)面合同，并在7日內將合同報有關(guān)部門(mén)備案。備案部門(mén)重點(diǎn)審查合同文本是否與中標單位名稱(chēng)一致、主要條款是否符合招標文件、投標文件約定等措施，杜絕“陰陽(yáng)合同”。五是強化政府投資項目業(yè)主單位第一責任人制度。相應項目業(yè)主應當切實(shí)履行標后管理職責，樹(shù)立防掛靠反串標意識。要求每季如實(shí)上報工程進(jìn)度、人員到位、有無(wú)掛靠串標、有無(wú)轉包分包等標后履約情況，若發(fā)現業(yè)主單位有兩次及以上虛報、瞞報或不報有關(guān)情況的，將對主管部門(mén)檢查發(fā)現的施工企業(yè)違規行為承擔連帶責任，其單位有關(guān)負責人將受到責任追究。同時(shí)，將業(yè)主單位標后管理開(kāi)展情況納入年度黨風(fēng)廉政責任制考核，與單位考績(jì)考核相掛鉤。

    (四)加強中介機構管理。加強招標代理(造價(jià)咨詢(xún))機構管理與考核，規范從業(yè)人員行為，提高工作水平與人員素質(zhì)。強化招標代理工作質(zhì)量考評管理，優(yōu)化考核評定辦法，考評結果統一在市公共資源交易網(wǎng)站上公開(kāi)發(fā)布。實(shí)行招標代理機構及人員進(jìn)場(chǎng)登記制度，引入市場(chǎng)競爭機制，完善清退淘汰制度，對年終綜合考評名列前茅的招標代理機構予以表彰，排名末位的招標代理機構一年內不得參與政府投資項目招標代理。

    (五)完善市場(chǎng)誠信體系。建立包含招標人、投標人、評標專(zhuān)家和招標代理機構等各方主體的招投標市場(chǎng)誠信管理平臺，逐步建立統一的市場(chǎng)信用評價(jià)標準。盡快實(shí)現市場(chǎng)主體信用信息的互聯(lián)互通，建立全市乃至全國統一的信用監管平臺，實(shí)行失信懲戒制度，用市場(chǎng)經(jīng)濟手段約束工程建設各方主體的行為。建立公共資源管委辦、行政監督部門(mén)、金融機構招投標信息聯(lián)動(dòng)機制，重點(diǎn)實(shí)現銀行信貸、納稅、合同履約等信用信息系統的對接和互享。完善招投標違法行為記錄公告制度，統一誠信狀態(tài)信息發(fā)布。試行投標企業(yè)、企業(yè)法人、交易員、項目經(jīng)理誠信記錄的捆綁打包，將其誠信記錄一并作為投標人資格審查、信用評價(jià)的重要依據。

    (六)加大違法懲處力度。保持高壓態(tài)勢打擊串標行為，形成不敢串標的懲戒機制，只有懲處有力才能預防有效。對于已經(jīng)混亂的市場(chǎng)只有明法制、施重藥才能整治。一是建立工程建設領(lǐng)域責任追究制度，明確建設工程中建設、勘察、設計、監理、施工、監管等各方責任主體職責和責任追究范圍、內容、懲處措施。二是實(shí)行違法行為舉報獎勵制度，暢通社會(huì )公眾參與監督的渠道，有舉報、有線(xiàn)索、有投訴的必查必究。三是公共資源交易管理、紀檢監察、司法等有關(guān)部門(mén)要加強協(xié)作配合，完善情況通報、案件線(xiàn)索移送、案件協(xié)查、信息共享機制，形成查辦串標案件的合力。對于政府投資項目的建設單位、監管部門(mén)等公職人員，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，只要違規插手工程建設領(lǐng)域招標投標活動(dòng)或履職不到位或監管不力的，不論什么人都要受到嚴肅追究和嚴厲懲處，黨員干部一律受黨紀政紀處分。對于投標人、招標代理機構、評委等非公職人員，發(fā)現其有串標行為的，該進(jìn)黑名單的堅決將其納入黑名單，該吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執照的堅決吊銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執照，涉嫌犯罪的，堅決將其移送司法機關(guān)。四是充分發(fā)揮查辦案件的治本功能，深入剖析串標案件，嚴肅開(kāi)展警示教育，認真查找制度方面存在的缺陷和漏洞，做到查處一起案件、教育一批干部、完善一套制度。